La corte costituzionale e la riforma della giustizia amministrativa

La Corte Costituzionale, pronunciandosi  nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 33, commi 1 e 2, (lettere b ed e), comma 1, del D.Lgs. 80 del 31/3/98, come sostituito dall’art. 7 della L. 205 del 21/7/00, promossi con ordinanze del 31/7/02, del 11/10/02, e del 31/1/03 del Tribunale di Roma, è intervenuta sul nuovo assetto dato dal Legislatore alla giustizia amministrativa.
Come è noto, l’ambito della giurisdizione esclusiva del G.A., prevista dall’art. 103 Cost., è stato notevolmente ampliato dagli artt. 33 e 34 del D.Lgs. 80/98, dichiarati costituzionalmente illegittimi per eccesso di delega dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 292 del 17/7/00, ma successivamente reintrodotti dalla L. 205/00. Proprio la corretta interpretazione dell’art. 103 Cost. è stata motivo di una profonda contrapposizione tra il Consiglio di Stato e la Corte di Cassazione. Mentre infatti il primo (cfr. C.d.S., Ad. Plen., ord.za n. 1 del 30/3/00) ha ritenuto che l’art. 103 Cost. consenta il c.d. riparto per materie, la seconda, al contrario (cfr. Cass. civ. SS.UU., sent. n. 71 del 30/3/00), ha osservato che il Costituente ha voluto comunque configurare la giurisdizione esclusiva come eccezionale.
La Corte Costituzionale ha affermato che alla base della L. 205/00, vi è un’idea di giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore dell’ordinamento, di un rilevante interesse pubblico; un’idea siffatta però presupporrebbe, ad avviso della Corte, l’approvazione –  mai avvenuta –  del progetto di riforma dell’art.103 Cost. ( cfr. Atto Camera 7465 XIII Legislatura) secondo il quale “la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la P.A. nelle materie indicate dalla legge”. Viceversa, l’attuale formulazione dell’art. 103 Cost. non attribuisce al legislatore ordinario una illimitata discrezionalità nell’attribuzione al G.A. di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, bensì gli conferisce il potere di indicare pearticolari materie nelle quali la tutela nei confronti della P.A. investe anche diritti soggettivi: “un potere, pertanto, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto né incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie”.
Secondo il Giudice delle leggi, la discrezionalità del legislatore, nell’attribuire al G.A. materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, non deve fondarsi esclusivamente sulla individuazione di carattere oggettivo delle materie, ma deve considerare la natura delle situazioni giuridiche coinvolte, le quali devono in ogni caso afferire alla giurisdizione generale di legittimità, in quanto caratterizzate dall’intervento della P.A. nella sua veste autoritaria; deve, cioè, trattarsi di materie particolari rispetto a quelle assegnate alla giurisdizione generale di legittimità, connesse all’intervento autoritativo della P.A., e comunque in ogni caso censurabili innanzi al G.A. proprio in sede di giurisdizione di legittimità. Ovviamente, pur trattandosi di settori soggetti ad intervento autoritativo della P.A., l’azione dovrà incidere su diritti soggettivi. Da un lato si esclude quindi che la semplice partecipazione della P.A. al giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del G.A. (il quale altrimenti davvero diventerebbe giudice “della” P.A., in violazione degli artt. 25 e 102, comma 2 Cost.); dall’altro si esclude che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al G.A..
In forza di tali principi, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 33 nella parte in cui non limita la devoluzione ai soli casi di pubblici servizi esercitati  attraverso una  concessione pubblica, o in alternativa, nell’esercizio di strumenti negoziali di cui all’art. 7 L. 241/90, che pur sempre presuppongono l’esistenza di un potere autoritativo. Per quanto concerne l’art. 34, è stato dichiarato incostituzionale il generico riferimento ad ogni comportamento della P.A., ove questa intervenga a titolo privato, senza potere autoritativo.
Il Giudice delle leggi ha però escluso l’illegittimità costituzionale dell’art. 35 comma 5 del D.Lgs. 80/98, come modificato dalla L.205/00. L’articolo in parola ha attribuito al G.A., nell’ambito di tutta la sua giurisdizione, compresa quella di legittimità, di conoscere anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e gli altri diritti patrimoniali conseguenziali. A parere della Corte, il potere riconosciuto al G.A. non costituisce una nuova materia attribuita alla sua giurisdizione, ma uno strumento di tutela ulteriore rispetto a quello classico demolitorio e/o conformativo, da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della P.A.
Alla luce di quanto esposto, possiamo rilevare che la Corte Costituzionale ha adottato una soluzione mediana tra le opposte posizioni del Consiglio di Stato e della S.C.. La Corte ha ribadito pertanto che il G.A., benchè organo giurisdizionale a tutti gli effetti, è in ogni caso investito di una  specifica funzione: quella di verificare l’azione autoritativa della P.A..